El Superior Tribunal de Justicia de la provincia decidió en fallo unánime “no hacer lugar” a la intimación planteada por las Municipalidades de Ushuaia y Río Grande por la coparticipación e instó a las partes de este proceso “a proceder en los términos que surgen de las expresiones colaborativas desarrolladas en los votos que integran el presente resolutorio”. Justamente ambos municipios habían intimado al Gobierno de la provincia a que coparticipe los Aportes del Tesoro Nacional que recibió durante la pandemia para atender situaciones sanitarias por el COVID-19. Los jueces Battaini y Sagastume argumentaron que “este proceso ha concluido con la homologación del acuerdo de partes mediante la sentencia del 8 de febrero de 2010”, en tanto Muchnik entendió que “no puede reputarse que haya existido un incumplimiento de plazos totales, ni se ha probado el perjuicio material y concreto que se habría ocasionado al funcionamiento de los municipios, en términos que se ponga en crisis el mandato constitucional”. Por su parte Löffler, en una argumentación de 44 páginas, concluyó que “ninguno de los municipios pertenecientes a esta provincia tiene a su cargo -o solventa o gestiona- el sistema público de atención de salud, ni la educación, ni la seguridad, ni la justicia, que se financian con importantes porciones del presupuesto total de la Provincia”.
Río Grande.- Las Municipalidades de Río Grande y Ushuaia denunciaron ante el Superior Tribunal de Justicia de la provincia el incumplimiento de un acuerdo homologado por parte de la Provincia de Tierra del Fuego y pidieron al máximo tribunal “que se intime a esa parte a la remisión de la coparticipación tratada en el proceso, con la modalidad acordada y bajo apercibimientos de ley”.
Además, presentaron diversas pruebas y reclamos formulados por carta documento y notas formales, que no han sido contestados, especialmente una medida cautelar que hizo la Municipalidad de Río Grande ante la Secretaría de Demandas Originarias de la corte fueguina.
Allí se desprende que los recursos coparticipables y regalías representan el 83% de los recursos de la Municipalidad de Río Grande y el 82% de los recursos de la Municipalidad de Ushuaia, conforme sus respectivos presupuestos aprobados para el ejercicio 2020.
En este sentido, ambos municipios adujeron que la provincia recibió aportes del Tesoro Nacional en la situación de emergencia sanitaria y que ésta es otro factor que evidencia la necesidad de regularizar y resguardar los fondos municipales.
El Gobierno fueguino asevera que no es posible verificar de modo cierto los datos que surgen de la mera estimación de deuda presentada por los municipios y que esto denota inexactitudes en los montos aludidos y postula que no existe a esa fecha falta de liquidación o de pago de los fondos coparticipables correspondientes hasta el mes de mayo de 2020.
El Estado provincial detalla que los aportes del Tesoro Nacional recibidos por la provincia en el marco de la pandemia sanitaria han sido coparticipados en un 25% con las municipalidades, a tenor del decreto provincial 599/20 y acredita documentación contable respaldatoria.
Qué reclamaban los municipios
Las municipalidades de Río Grande y Ushuaia apuntan a que de esta documentación del Gobierno “surge el reconocimiento de más de treinta días de demora en la remisión de fondos de febrero y marzo de 2020, y el atraso en el envío de definitivos de septiembre a noviembre de 2019 que fueron cancelados en julio de 2020”.
Argumentan sobre la generalidad de los datos que surgen de las publicaciones provinciales y la justeza de las estimaciones formuladas al denunciar el incumplimiento. Precisan que la Provincia no se expide sobre la deuda de junio y mitad de julio de este año, lo que evidencia el reconocimiento de un retardo superior a los treinta días y de la deuda intimada. Remarcan que casi el 70% de lo reclamado por la Municipalidad de Ushuaia corresponde a recursos de origen nacional, diariamente enviados por la Nación a la Provincia y que son retenidos por ésta más allá de las 72 horas razonables para su registración.
Reiteran la afectación a la autonomía municipal que se genera con la situación denunciada, en miras al cumplimiento de las obligaciones municipales, el proceso inflacionario del país y la variación del tipo de cambio de referencia de algunos contratos. Concluyen que con el decreto 599/2020 la provincia no coparticipó el ATN recibido, sino que canceló deuda tributaria mantenida con los municipios.
Cabe recordar que con los antecedentes recabados, el Superior Tribunal de Justicia convocó a tres audiencias (24 de septiembre de 2020, 27 de mayo de 2021 y 8 de junio del mismo año, que se suspenden y postergan a pedido de la demandada y por razones vinculadas con la emergencia sanitaria).
Finalmente, el 14 de junio de 2021 las partes comparecen en audiencia pública y en tal estado, las actuaciones desembocan en este fallo.
Qué fundamentaron los ministros de la corte
Los jueces María del Carmen Battaini y Carlos Gonzalo Sagastume reiteraron que “este proceso ha concluido con la homologación del acuerdo de partes mediante la sentencia del 8 de febrero de 2010” y recordaron que “las partes tienen siempre la posibilidad de solucionar por sí la materia litigiosa, pero esos actos requieren para su plena validez y para adquirir la autoridad de cosa juzgada, la sentencia homologatoria”, señalaron basados en una definición del ex ministro de la corte provincial Tomás Hutchinson.
Observaron que “en ejercicio de ese derecho, en este proceso convinieron modificar la reglamentación rectora del mecanismo de distribución de fondos coparticipables contemplada en la resolución M.E. 298/07, derogar la resolución M.E. 230/09 y poner fin al litigio -fs. 119/120-; lo acordado se perfeccionó con el registro de la resolución M.E. 665/09 -fs. 121/122- y alcanzó autoridad de cosa juzgada con la sentencia homologatoria; decisión que ambas partes consensuaron y que por reunir los requisitos pertinentes fue formalmente homologada.
También repararon que la finalización de las actuaciones judiciales por la vía apuntada, “es congruente con la pretensión deducida en este expediente, que no incluyó reclamo de suma dineraria alguna”; pero, además, esa conclusión compatibiliza con las resoluciones del 22 de abril de 2010 y del 4 de marzo de 2013 que a raíz de otras denuncias de incumplimiento análogas a la aquí examinada y aún con reconocimiento de demoras por parte de la demandada, se limitaron a instar a esa parte para que se sujete a la resolución M.E. N° 665/09, pero no impusieron ninguna clase de apercibimiento”.
Los altos magistrados repararon por un lado, que “la intimación ahora procurada escapa a los términos de la homologación decidida por el Estrado y consentida por las partes, y no concilia con las resoluciones interlocutorias posteriores que igualmente han adquirido firmeza. Y por otro, esa intimación y el apercibimiento perseguidos devienen incompatibles con la naturaleza propia de las medidas previstas en los artículos 50.12 del CPCCRLyM y 804 del Código Civil y Comercial, en tanto las astreintes constituyen un medio del que los jueces pueden valerse con el objeto de vencer la reticencia de quien deliberadamente incumple un mandato judicial”
En otras palabras, si el mandato de autos esta consumado con la homologación del acuerdo que fijó el régimen reglamentario aplicable para la coparticipación a nivel provincial, tanto el emplazamiento a cumplir dicho plexo como la sanción pecuniaria compulsiva y progresiva para el caso de inobservancia, carecen de sustento que los justifique en este proceso.
El Dr. Javier Darío Muchnik, en tanto, adhirió “al relato de los antecedentes desarrollados en el voto de la distinguida colega que lidera el Acuerdo y a las
fundamentaciones expuestas en los considerandos 1), 2) -a excepción de su último párrafo- y 3), los que deben considerarse reproducidos. No obstante, las argumentaciones allí expuestas y con la inteligencia delineada, a los fines de brindar un marco de intercambio, acercamiento y facilitación para que encauzaran razonablemente y en ámbitos adecuados sus posiciones actuales, se dispuso la convocatoria a audiencia de partes y, posteriormente, el carácter público de ese acto -definido de conformidad con la acordada STJ 30/17-.”
“De su realización se pudieron extraer las siguientes conclusiones: El tiempo transcurrido desde su dictado y la efectividad para obtener la transferencia de recursos que ella contempla, en los tiempos que la interpretación de los demandantes sostienen, traspasando distintas integraciones en ambas esferas de gobierno -municipal y provincial, respectivamente-, constituye buena prueba de que su cumplimiento no resulta homogéneo para las partes.”.
“La propia estructura de la resolución M.E n° 665/09 no arroja suficiente claridad sobre su alcance. Si bien para la demandada los términos ‘aproximados’ y ‘eventuales’ indican un parámetro de razonabilidad, que en la citada audiencia definió en 20 días hábiles, para los demandantes en cambio, el mismo lapso provoca un atraso que motiva deuda y que como tal debería generar intereses.”
Para Muchnik, “evidentemente, el consenso primigenio que motivara el dictado de dicha resolución, no se ha visto plasmado en su efectiva concreción y, lo que para una de las partes se entiende como razonable al cumplir con los esquemas de identificación, percepción, registración, liquidación y transferencia en los plazos diarios, semanales y mensuales previstos en el dispositivo legal, para la otra directamente los días previstos para la registración, limitan y condicionan linealmente el momento para la efectiva transferencia de los fondos allí previstos.”.
El magistrado concedió que la Provincia entiende que por un lado se cumple adecuadamente, y la otra parte -los municipios-, por el contrario, que los plazos establecidos se incumplen de manera evidente, resultando razonables las posiciones esgrimidas por cada una desde su propia lógica argumentativa. Así dicho, no puede reputarse que haya existido un incumplimiento de plazos totales, ni se ha probado el perjuicio material y concreto que se habría ocasionado al funcionamiento de los municipios, en términos que se ponga en crisis el mandato constitucional”.
“En consecuencia, por las argumentaciones detalladas en los considerandos del voto ponente a las que el suscripto adhiere, no corresponde hacer lugar a la intimación planteada por las Municipalidades de Río Grande y Ushuaia en el escrito de fs. 525/532 vta., instando a las partes a continuar desarrollando acciones, que permitan delimitar, interpretar y/o redefinir el alcance que ellas atribuyen a la resolución M.E.
665/09”.
En tanto el Dr. Ernesto Adrián Löffier adhirió también a los términos, alcances y solución propuesta en la ponencia expresada de modo inicial por la jueza María del Carmen Battaini. “No obstante, estimo pertinente realizar una serie de consideraciones adicionales, que resultan conducentes a la sustancia de la pretensión tratada por este estrado, en calidad de colaboración interpoderes -según la caracterización establecida por nuestro máximo Tribunal nacional-, a pesar de tenerse en cuenta que aun cuando cada rama tiene algunas atribuciones exclusivas, ello no es óbice para ‘asistirse, complementarse y controlarse entre sí. De lo contrario se descompensaría el sistema constitucional que no está fundado en la posibilidad de que cada uno de dichos poderes actúe obstruyendo la función de los otros, sino en que lo haga con el concierto que exige el cumplimiento de los fines del Estado, para lo cual se requiere el respeto de las normas constitucionales’.”.
La fundamentación del Dr. Löffler fue la más extensa, abarcando 44 páginas del fallo (fojas 11 a 55), de la que pueden extraerse algunos principios y posturas planteados en fallos anteriores, especialmente posturas de la Fiscalía de Estado sobre la coparticipación en donde evidenció que “existen numerosos factores que han impedido la realización de una provincia con prosperidad económica, a la vez que ha desatado una especie de fractura política que se focaliza en la administración de la escasez y ha establecido una disputa en la obtención de recursos que se distribuyen a lo largo de su territorio sin lógica alguna”.
“Respecto a la distribución de los recursos provinciales, las cuestiones políticas y el comparativo con otras provincias, resulta claro decir que atento las múltiples funciones que tiene asignadas un Estado provincial, se le ha conferido -de modo uniforme entre las demás unidades integrantes del Estado federal- la potestad de recaudar tributos y la distribución de ellos en función de sus obligaciones”.
Observó que “del producido de los tributos de origen provincial los que más recaudan corresponden al impuesto automotor, impuesto inmobiliario e impuesto sobre los ingresos brutos. Por regla general los Estados provinciales que integran la Nación argentina coparticipan una pequeña parte de esos ingresos entre los municipios y se tiene en cuenta para la distribución efectuada su diversa jerarquía, en comparación con el Estado provincial, y menores prestaciones de servicios”.
“Sin embargo en nuestra jurisdicción se da una situación distinta -contrastó Löffler-, puesto que aquí sucede una mayor distribución, según las previsiones establecidas por el presupuesto provincial. Es importante remarcar que ninguno de los municipios pertenecientes a esta provincia tiene a su cargo -o solventa o gestiona- el sistema público de atención de salud, ni la educación, ni la seguridad, ni la justicia, que se financian con importantes porciones del presupuesto total de la Provincia. Y además es importante decir que en esos ámbitos de actuación se desempeña la gran mayoría del total de agentes y funcionarios que perciben salarios del Estado provincial”.
Aseguró el magistrado que “las cifras son significativas y eximen de mayores consideraciones sobre el rol que cumple la organización estadual. Menos de la mitad de las provincias argentinas reciben regalías hidrocarburíferas, y Tierra del Fuego se encuentra dentro de las seis que mayores importes agregan a sus presupuestos en dicho concepto. Y también es correcto señalar que su coparticipación a los municipios es superlativa, no solo si consideramos los porcentajes que se remiten sino entre la cantidad de municipios entre los cuales se distribuye -aspecto que justifica la mención de la existencia de una irracional distribución entre sólo tres municipios, dos de ellos con autonomía institucional-.”
“Si consideramos la coparticipación federal de impuestos, podemos observar que, por ejemplo y hasta hace un tiempo, la provincia de Buenos Aires distribuía menos del dieciséis coma catorce por ciento (16,14%) entre ciento treinta y cuatro municipios; la provincia de Córdoba veinte por ciento (20%) entre más de cuatrocientos municipios y comunas; mientras que en Tierra del Fuego se repartía el veinticinco por ciento (25%) entre solamente tres municipios”, enumeró.
“Pero a este estado falto de racionalidad -en materia de distribución de recursos públicos- que lentamente amenaza la viabilidad de esta Provincia, no se arribó de manera fortuita; sino que devino como consecuencia del desmanejo y de la carencia de una visión política adecuada de las élites que administraron los recursos del Estado
provincial. En este punto resulta apropiado rescatar las consideraciones históricas efectuadas por la Fiscalía de Estado en las actuaciones referenciadas, lo cual ayudará a entender lo expresado hasta el momento. Cabe consignar que éstas adolecen de sendos errores que han sido corregidos en esta exposición”.
